【新闻】成都市探索城乡衔接的金土地工程不丹嵩草

发布时间：2020-10-18 18:45:57 阅读：次来源：纸碗厂家

在三年前还是成都市市级贫困村的新津县袁山村农民集中居住区，《经济参考报》记者看到了一幅完全不同的景象：户户青瓦房，家家大宅院；门前水泥路，屋后大花园；水电气光纤，直通家里边……

这就是在成都被农民称之为“金土地工程”的实施项目，它是成都市在推进统筹城乡发展过程中实施农村土地整理系列做法的总称，即是通过对农村田、水、路、林、村的综合整治，调整优化土地利用结构和布局，促进农用地规模经营和现代农业发展，引导农民集中居住，推动城市基础设施、公益设施向农村延伸和覆盖，从而推动农村快速发展。　　“农民集中居住、土地集中经营”

过去，成都市农村土地利用较为粗放，浪费严重。成都市国土资源局副局长黄晓兰的介绍说，耕地田块过小过多且不规整、田埂和田间道路占地较多；建设用地因村民多散居且布局缺少规划，土地利用也显得较为混乱。据测算，如果通过合理规划布局，成都平原可整理新增耕地10%以上；若引导农民集中居住，将人均占有集体建设用地面积从150平方米下降到110平方米左右，全市将节约出42万亩集体建设用地。

基于这种认识，成都市开始了“农民集中居住、土地集中经营”的农村土地利用集约化探索。据了解，截至目前，成都市市本级财政共投入38亿元，完成土地整理项目100个，整理面积达120万亩，新增耕地16万亩，建成农民集中居住区和聚居点251个，集中农民7.9万人，建成56个面积在5000-10000亩的高产稳产、有产业特色的高标准基本农田保护示范区。未来8至10年内，成都还将投入资金200亿元以上，推进土地集约利用、农民集中居住。

袁山村和五峰村的联合党委书记李伟介绍说，通过村民集中居住和土地整理工程，袁山村共节约出近百亩集体建设用地，村委会经过全体村民的同意，将其中的40亩建设用地拿出来进行抵押，由新津县农村投资公司做担保并贴息，向该县农村信用联社贷款150万元，与当地一家獭兔养殖场合办了袁山獭兔养殖合作社。按照双方约定，前三年，村集体经济组织每年保底分红55万元，其中50万元用于偿还银行贷款；三年后，村集体经济组织则每年保底分红15万元。此外，合作社必须聘用当地村民进行养殖生产工作。

李伟说，通过土地整理和市场运作，不仅村集体经济可以稳步发展壮大，也可以为村民在家门口创造出更多到二、三产业就业的机会。2008年，袁山村的人均年纯收入超过6000元，而三年前这个数字仅为2600余元。

突破“用途管制”的瓶颈

黄晓兰说，我国现行土地法的要求就是“用途管制”，但是经过近几年的快速发展，成都同国内其他很多特大城市一样，其发展已经遇到用地瓶颈问题，必须找到一条“不能违反法规、不能侵占耕地、不能损害农民利益”的城市合理用地道路——通过农村建设用地与城市建设用地增减挂钩，实现耕地占补平衡，解决城市用地瓶颈。

以成都市郫县为例，早在2004年初，该县就已经用完了前一轮土地利用规划确定的建设用地指标，为了解决用地不足的问题，该县在唐元镇长林村进行土地整理，节约出263亩农村建设用地。这些节约出来的农村建设用地被平移到该县县城规划区范围的犀浦镇，经依法批准征用犀浦镇城镇规划区范围的建设用地并用作为经营性用地公开拍卖，共得11亿余元。据统计，2006-2008年间，成都市实施了15个挂钩项目，共申请挂钩流转土地指标6980余亩，其中农民安置区使用1600多亩，城镇建新区使用5300多亩。

北京大学国家发展研究院李力行博士评价说，这等于是将土地的综合整治作为城乡统筹的工作平台，使那些远离中心城区的偏远农村地区，也可以得到一笔当地根本无从筹措的建设新农村的资本，同时也为城市发展提供必要的土地承载。

关键在于剥离土地的社会保障功能

成都市的土地制度改革和农村产权制度改革在取得一定成效的同时，也走进了深水区。

首先是如何避免农民因土地大规模流转而出现“学无所教、病无所医、老无所养、生活无以为继”的状况。中国(海南)改革发展研究院院长迟福林教授认为，自古以来，作为农民“命根子”的耕地在实质上一直承担者农民最低生活保障的功能。直到今天，农村土地所具有的保障功能还是农村社会保障体系的重要组成部分，如果不能构建起城乡衔接、全域覆盖的社会保障与社会保险体系，将农村社会一部分社保功能从土地剥离，从而还原其单纯的资产属性，推进农村土地市场化配置机制将承担着巨大的风险，稍有不慎就可能造成城市强势资本进入农村“攻城掠地”，以市场的合法方式把大量农民积压在城市社会和农村社会之间。“所以，我们这一阶段统筹城乡发展的关键，在于剥离土地的社会保障功能，转而以基本公共服务为农民生存和发展的基本保障。”迟福林说。

其次是地方政府如何从过去的征地者向土地市场管理者角色转换。李力行说，在现存的土地管理体制下，地方政府是农村土地入市唯一合法操作者，低价征地——进入土地一级市场——招拍挂实现转让——获取土地级差收益，成了地方政府财政收入的重要来源方式。进行农村产权制度改革后，地方政府转变为土地市场管理者，农民在理论上成为资产出让方。地方政府的土地财政与其有保障农民土地财产权利的责任发生冲突，处理不好必然在农民与地方政府之间形成紧张的社会关系。

三、如何消化和吸收剩余农村劳动力也是一个不容忽视的问题。国务院发展研究中心农村部研究员刘守英认为，农村土地制度的产权改革，将使农村土地实现规模化、集约化的经营，必然导致更大规模农村剩余劳动力的出现，对他们的吸纳也将是农村产权改革必须付出的一个成本。如果不能依靠产业发展和合理布局而实现对农村剩余劳动力的吸纳，他们极有可能演变为新一代的农村无业游民，从而对农村的社会稳定造成威胁。

四、如何吸取当年国企改革出现国有资产流失的教训，在进行农村产权改革过程中避免集体资产流失以及因此而造就农村暴富阶层。当年的国企改革因为没有监管好国有资产，不仅造成国有资产流失，还因此造就了一大批暴富阶层并形成了严重的阶层对立。在农村产权改革过程中，如何避免重蹈覆辙，成为改革者的一大考验。